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清朝政府经历了鸦片战争，庚子赔款，太平天国运动等，整个国家弄得遍体鳞伤，一穷二白，国库基本上一贫如洗。清政府也千方百计绞尽脑汁想增加税收，最后还是从盐业上大做文章。

政府一方面严厉打击盐私贩，凡走私私盐者，一旦查获加倍罚没不说，还要牢狱之灾，重者砍头；在盐场，朝廷还派了卫士持枪守候，凡收取成盐，由卫士监督过磅登记，直接送往扬州两淮盐运使司衙入库；另一方面大量发放盐引，凭政府发放的盐引者，可以任其销售。政府以此计取得较大的利益。由此，盐税成了清朝政府重要的财政支柱。

全国有10个盐产区，以盐城为主的两淮盐产区最大，下辖黄海沿海30余盐场，素有“两淮盐，天下咸”的说法。

扬州，位于长江下游，两淮汇交，运河穿城而过，水上交通十分便利。

海盐从盐城等地集散到扬州，并在设立通过水陆运输到东南六省（江苏、安徽、河南、湖北、湖南和江西）。

由此，曾国藩奉朝廷之命，在上海发行盐引。

1863年的一天，曾国藩特地到杭州，会见了两江总督马大人。他俩原是挚友。

马大人见曾国藩到来，双手作揖道：哎呀，老兄多时不见，别来可好？你平乱功不可没啊，这次大驾光临，是特到还是路过？

曾国藩也双手作揖道：平乱之事何谈功不可没，乃是理应所在。这次亲临贵处，乃时下国库空空如洗，奉朝廷之命，发行盐引，以此来弥补国库银两之短缺。特来贵处寻觅有实力之士。

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